Журнал «Закон» обратился ко мне с вопросом о моем мнении относительно нового Кодекса об административных правонарушениях РФ. Желая помочь пользователям портала «Закон.ру», я согласился предоставить текст моего комментария для публикации.
Несмотря на долгий срок действия и наличие накопленного опыта в разрешении спорных вопросов, существующий КоАП РФ обладает множеством недостатков.
По моему мнению, основным недостатком является неограниченная свобода выбора, которая предоставляется должностным лицам административных органов и судьям при рассмотрении и пересмотре дел. Это происходит из-за недостаточной ясности норм КоАП РФ и значительного количества оценочных категорий.
Пункт 2.9 Кодекса предлагает вариант освободить индивидуума, совершившего правонарушение административного характера, от административной ответственности, ограничившись только устным замечанием, если такое правонарушение несущественно.
Однако Кодекс об административных правонарушениях не устанавливает четкого определения незначительного правонарушения. В результате, при схожих обстоятельствах, одно правонарушение может быть признано судьей или должностным лицом незначительным, а другое — нет. Высшие суды ранее пытались указать нижестоящим судам на правила и принципы. Однако все эти критерии и оценки остаются субъективными и не отменяются. Сама необходимость дополнительных разъяснений только подчеркивает, что Кодекс об административных правонарушениях в этой сфере не достаточно конкретен.
Определенные статьи Административного Кодекса Российской Федерации содержат определение основных критериев, связанных с возможностью возникновения угрозы для жизни и здоровья граждан, окружающей среды, а также для животных и растений. Однако сам Кодекс не предоставляет руководств по определению конкретной угрозы. Мы понимаем, что наличие угрозы не всегда является очевидным, и оценка этого факта обычно требует специализированных знаний.
Однако, достаточно часто служебные лица и даже судьи избегают лишних рисков и, предусмотрительно, без каких-либо подтверждений и обоснований приходят к заключению о появлении угрозы. В некоторых случаях, в материалах дела, в качестве доказательства указываются распечатки статьи из интернета, причем, неясно, обладает ли ее автор специализированными знаниями.
Одной из важных задач является решение проблемы отсутствия определения состава правонарушения во многих статьях особенной части КоАП. В частности, не ясно, за какие именно действия назначается административная ответственность.
Таким образом, статья 6.28 предусматривает наложение административного штрафа в случае нарушения установленных правил в области обращения медицинских изделий. Согласно статье 14.43, изготовитель, исполнитель (в случае, если он действует от имени иностранного изготовителя) или продавец, который не соблюдает требования технических регламентов, такие как маркировка продукции, требования к сопроводительной документации или несоблюдение требований качества продукции, также подлежит наложению штрафа. Практика показывает, что административная ответственность применяется, если обязанность соблюдать соответствующее требование предусмотрена отраслевым актом, даже подзаконным. Более того, мне известны случаи, когда лица привлекались к административной ответственности за невыполнение предоставленного права на добровольную сертификацию.
После этого, одно и то же действие может быть классифицировано по разным статьям КоАП РФ. Существует правило: приоритет имеет специальная норма перед общей. Однако, чтобы судебным органам было понятно, какая норма является специальной, а какая является общей, требуются пояснения от вышестоящего органа или суда. Это также указывает на непонятность КоАП.
Еще один серьезный минус заключается в нечетко определенных процедурах. Для экспертов это не является проблемой, так как разбираться в законодательных нормах — это их профессия. Однако для тех, кто привлекается к административной ответственности, это действительно проблема, которая вызывает дополнительные затраты на услуги юриста, будь то внештатный или нанятый на постоянной основе.
Давайте рассмотрим порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в суде как пример. Если процедура рассмотрения дел в арбитражных судах, установленная АПК, более-менее понятна, то КоАП, который должен применяться мировыми судьями, судьями районных судов, включает всего несколько статей с процедурами подготовки дела к рассмотрению, порядком, местом и сроками непосредственного рассмотрения, правилами составления протокола, видами вынесения постановлений и их объявления и направлениями.
Все прочие процедуры, например, порядок ознакомления судимого с обвинением, его представителей, свидетелей с их правами, порядок составления дела, ознакомление с его материалами до или после судебного заседания, порядок уведомления о дате и времени рассмотрения дела, выполняются максимально соблюдением ГПК.
Без достаточных знаний и опыта, читая главу 30, понять, как и где правильно оспорить решения (независимо от их вступления или не вступления в законную силу), очень сложно.
Важно отметить, что желательно устранить указанные недостатки в пересмотренном КоАП РФ. Тем не менее, предлагаемая Концепция не подразумевает такого принципа. Например, она не предусматривает ограничений для должностных лиц и судей при принятии решения о привлечении к административной ответственности и назначении наказания. Концепция определяет ряд оценочных категорий, но не ограничивает их количество и даже вводит новые.
В пункте 2.3.3 дано определение понятия «малозначительность», а в пункте 2.4.3.6 приведены случаи и условия, при которых возможно освобождение от наказания. Дополнительно вводится основание для освобождения от административной ответственности — «нецелесообразность назначения» (пункт 2.5.4), а также основание для замены одного вида наказания на другой — «невозможность исполнения наказания по объективным причинам» (пункт 2.5.8).
Мы можем только надеяться на то, что в Кодексе будут включены все необходимые основания для установления незначительности правонарушений, возможные ситуации и условия, при которых будет исключено принятие решений должностными лицами и судьями на основе их личного усмотрения.
Я считаю, что самыми инновационными и увлекательными моментами являются следующие.
В Концепции Кодекса об административных правонарушениях указано, что необходимо выделить из КоАП нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях (п. 1 Концепции). Уточнение процедурных вопросов в более подробной форме может привести к устранению существующей неопределенности в Кодексе, о которой я упоминала.
Органы власти, государственные и муниципальные органы, фонды и казенные учреждения освобождаются от административной ответственности за свои противоправные действия в рамках своей деятельности (п. 2.3.4.2). Это обусловлено наличием бюджетного финансирования и невозможностью независимо распоряжаться финансовыми средствами. Однако, должностные лица этих органов и организаций все равно несут административную ответственность.
Предложение не согласуется с основами справедливости и равенства, которые предлагаются в новом КоАП РФ (п. 2.2.2). В нем учитывается имущественное и финансовое положение других субъектов административной ответственности при назначении наказания, но оно не исключает его.
4. Изъятие административного приостановления деятельности из списка видов административных наказаний и его перенос в список мер обеспечения производства по делам о нарушениях административного права (п. 2.4.1). Вместе с тем, временный запрет деятельности остается в списке мер обеспечения. Последствия применения этих мер одинаковы — прекращение деятельности, которая представляет общественную опасность. В чем отличие между этими мерами — не ясно в такой ситуации. Поскольку временный запрет будет применяться во внесудебном порядке, а приостановление деятельности — только в судебном, данная норма, кажется, будет недействующей.
В настоящей редакции Кодекса об административных правонарушениях временное ограничение применяется до завершения рассмотрения дела о нарушении административного права и назначения административного наказания, например, в форме временной приостановки деятельности (такое наказание также может быть назначено только в судебном порядке). В этом подходе, с моей точки зрения, имеется больше логической обоснованности.
4. Можно распространить использование половины суммы наложенного административного штрафа на другие правонарушения в различных сферах, не только в области дорожного движения (п. 6.1). Это позволит сократить нагрузку на честный бизнес и повысить эффективность взыскания штрафов.
Экспертный отзыв был опубликован в разделе «Событие. Экспертные комментарии» в июльском выпуске журнала «Закон».
Взгляните на Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10, озаглавленное «О рядах тем, которые возникают при рассмотрении дел, связанных с нарушениями административного права»; а также Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, названное «О некоторых сложностях, с которыми сталкиваются суды при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Административная ответственность по новым правилам
Административная ответственность по новым правилам
В рамках нового Федерального закона от 14.07.2022 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» были внесены существенные изменения в законодательство, относящиеся к порядку привлечения к административной ответственности. Рассмотрим, какие новые возможности и правовые риски возникли для участников деятельности в сфере природопользования.
Летом 2022 года произошли значительные изменения в вопросах, связанных с привлечением пользователей природы к административной ответственности. Эти изменения затронули различные аспекты правового регулирования, включая начало дела об административном правонарушении, участников процесса по делу об административном правонарушении, назначение и исполнение наказания. Давайте подробнее рассмотрим содержание этих изменений, особенности и возможные риски, связанные с ними.
Рассмотрение дела о нарушении административного законодательства
Сейчас тот, кто обнаружил признаки нарушения закона во время проверки и надзорных мероприятий, не может быть одновременно тем, кто рассматривает дело об административном правонарушении.
Однако, автоматическими средствами могут быть обнаружены правонарушения, касающиеся выброса мусора из транспортных средств (пункты 3.1–3.4 статьи 8.2 КоАП РФ). В таких случаях данное исключение будет действовать в соответствии со статьей 28.6 КоАП РФ.
Один из основных аспектов, когда речь идет о привлечении к ответственности, всегда является вопрос компетентного органа. В настоящее время также немаловажно уточнить, выявил ли человек факт правонарушения в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий. Запрет на привлечение к ответственности одним и тем же лицом является фундаментом для более объективного рассмотрения дела.
Если нарушение, влекущее административную ответственность, заключается в нарушении обязательных требований, которые оцениваются в рамках государственного контроля, то возбуждение дела возможно только после проведения контрольно-надзорной операции, включающей взаимодействие с контролируемым лицом. Это предусмотрено пунктом 3.1 статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Возможность возбуждения дела в данной ситуации предусмотрена в соответствии с пунктом 3.1 статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и может быть обусловлена следующими обстоятельствами:
• должностные лица, имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях, должны непосредственно обнаружить достаточные факты, свидетельствующие о нарушении административного закона;• уполномоченные должностные лица, которые составляют протоколы об административных правонарушениях, должны самостоятельно обнаруживать достаточные данные, указывающие на совершение административного правонарушения;• должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, должны своими собственными усилиями выявлять достаточные факты, указывающие на наличие случая административного правонарушения.
Полученные от правоохранительных органов, а также от других государственных и муниципальных органов, и общественных объединений материалы содержат информацию, указывающую на наличие события, связанного с административным правонарушением.
Личные и официальные коммуникации от физических и юридических лиц, а также публикации в СМИ, которые включают информацию, указывающую на нарушение административного права.
Заметьте, в сфере экологии установлены обязательные требования, которые прописаны в Приказе Росприроднадзора от 30.12.2020 № 1839 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования» (в редакции от 06.09.2022). Поэтому, при определении возможности привлечения контролирующего органа к административной ответственности без проведения контрольно-надзорных мероприятий следует руководствоваться данными из данного перечня.
Следствие по административному правонарушению может быть начато до того, как будут собраны доказательства и проведены проверки и контрольные или надзорные мероприятия в рамках постоянного государственного надзора или контроля. Также возможно проведение постоянной рейдовой операции, если необходимо применить меры для обеспечения производства по делу об административном правонарушении (в соответствии с пунктом 3.2 статьи 28.1 КоАП РФ).
Следующие меры гарантирования осуществления производства в отношении дел об административных правонарушениях включают изъятие предметов и документов (статья 27.10 КоАП РФ), арест товаров, транспортных средств и других предметов (статья 27.14 КоАП РФ) и временный запрет на осуществление деятельности (статья 27.16 КоАП РФ). В частности, временный запрет может быть применен в случаях, когда возможны наказания, предусматривающие приостановление деятельности (часть 1 статьи 26.17 КоАП РФ), например, при нарушении режима использования земельных участков в водоохранной зоне.
Следует обратить особое внимание на все случаи, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются и до того, как будут оформлены результаты проведенных контрольных (надзорных) мероприятий, проверок или контрольных (надзорных) действий, в рамках постоянного государственного контроля (надзора) или постоянных рейдов. В таких случаях должностное лицо, которое составило протокол о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, обязано в обязательном порядке уведомить прокурора в течение 24 часов. Отсутствие такого уведомления может послужить основанием для оспаривания примененной меры обеспечения.
Список лиц, принимавших участие в процессе реализации административного правонарушения.
В субъекте РФ у предпринимателей есть возможность принять участие в рассмотрении административных правонарушений путем назначения уполномоченных лиц, которые будут защищать их права (согласно статье 25.1.1 КоАП РФ).
Ранее в Российской Федерации Кодекс об административных правонарушениях предусматривал, что только федеральный уполномоченный имеет право участвовать в деле. Однако, в настоящее время стало возможным обратиться за помощью к региональному уполномоченному.
В Российской Федерации существует законодательное регулирование деятельности лиц, ответственных за защиту прав предпринимателей. Эта деятельность регулируется Федеральным законом от 07.05.2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (с изменениями от 30.04.2021 года; далее – Закон № 78-ФЗ).
Уполномоченные лица имеют полномочия по защите прав бизнеса, и поэтому в случае возникновения конфликта с государственными органами предприниматели могут обратиться к ним за дополнительной юридической поддержкой, как в суде, так и вне его. Они имеют возможность направить жалобу в органы с соответствующим заключением о мерах по восстановлению прав предпринимателя-природопользователя, а также оспорить действия или бездействие органов и судебные акты, с тем чтобы защитить права предпринимателя-природопользователя (согласно части 5 статьи 4 Закона № 78-ФЗ). Для этого предпринимателю необходимо направить жалобу в уполномоченный орган по защите прав предпринимателей в соответствии со статьей 4 Закона № 78-ФЗ.
Однако, необходимо тщательно проанализировать вопрос о привлечении их к участию в деле, чтобы выявить потенциальные правовые риски.
Цель и выполнение наказания
Один из нововведений законодателя заключается в применении особого условия при назначении административного штрафа: если вредные последствия были предотвращены или вред был добровольно устранен, то размер назначаемого штрафа будет минимальным.
Законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы административных нарушений.
Павел Владимирович Поздняков, создатель FUTUR — бюро по экологическому соответствию, исследователь из Российского экологического общества.
Часть информации доступна в настоящем тексте. Подробное изложение содержится в выпуске № 10 журнала «Справочник эколога» за 2022 год.